Централизованные закупки: порядок организации по 44 ФЗ

Что такое централизованные закупки по 44-ФЗ, и для кого они нужны

Централизованные закупки по 223-ФЗ

В тендерах для обеспечения нужд государственных корпораций, регулируемых 223 Федеральным законом, также можно применить способ централизации закупок.

В отличие от 44 Федерального закона, в 223-ФЗ нет формулировки, как осуществляются такие торги. Они могут применяться как на уровне субъекта РФ (региона), так и отдельными корпорациями.

На данный момент используется 3 самых распространенных “шаблона” для проведения централизованных закупок:

1. создается типовое положение о ЦЗ на уровне региона;

2. применяются правила по аналогии с 44-ФЗ;

3. устанавливаются единые правила для основных частей положения о закупке.

Самым распространенным является применение единого положения на уровне региона или субъекта и выбор уполномоченной организации.

Остановимся подробнее на этом вопросе и подробно рассмотрим на примере Воронежской области функционирование специализированной организации и порядок осуществления централизованных закупок в рамках 223-ФЗ.

Базовая централизация

Данный тип централизации представляет собой наиболее распространенный в плане осуществления, так как может использоваться на различных уровнях осуществления закупок. В рамках непосредственной реализации данного типа централизации осуществляется разделение полномочий между уполномоченным органом на проведение закупок и потенциальным государственным заказчиком.

При проведении такой закупочной процедуры централизация выглядит следующим образом:

• уполномоченный государственный орган или специально созданный единый заказчик проводит все процедуры, которые предусмотрены для определения того или иного поставщика или исполнителя;
• заказчик обосновывает необходимость проведения той или иной закупки, а также формирует начальную максимальную цену контракта и ведет в полном объеме всю процедуру от момента определения исполнителя по контракту до подписания контракта и принятия результатов по итогам его исполнения.

Так, на заказчика, кроме перечисленных выше обязанностей, возложены и другие, к которым относятся:

• создание на основании имеющихся потребностей плана закупок, а также плана-графика потенциально осуществляемых закупочных процедур;
• в том случае, если некоторые закупки требуют проведения общественного обсуждения, то именно заказчик своими силами должен осуществлять такую процедуру;
• выбор и обоснование того или иного способа определения потенциального исполнителя;
• подготовка всей необходимой закупочной документации, в которой будет сформировано описание объекта закупки, обоснована начальная максимальная цена контракта, формирование проекта контракта, который в последующем будет подписан с победителем закупочной процедуры;
• порядок внесения средств в качестве обеспечения заявки на участие и обеспечения исполнения контракта;
• обработка запросов на разъяснение закупочной документации и передача ответов на запросы в уполномоченные органы на проведение централизованной закупки;
• подписание контракта с победителем проведенной процедуры и направление информации о заключении такого контракта в реестр контрактов, а также формирование информации о том, в каком объеме и насколько качественно заключенный контракт исполнен;
• размещение в Единой информационной системе информации в виде отчетов об исполнении контракта;
• заключение контрактов с единственным поставщиком, а также проведение запроса предложений по итогам признания несостоявшимися аукциона или конкурса как процедуры определения исполнителя по контракту.

Что же касается полномочий, которые возлагаются на специальный орган по централизации закупок, то здесь следует отметить:

• подготовка извещений о планируемой к проведению закупки и размещение необходимой информации в Единой информационной системе;
• организация единой закупочной комиссии и осуществление ее деятельности, в том числе путем ведения всех необходимых протоколов и размещения их в указанные сроки в ЕИС;
• размещение в ЕИС всех необходимых сведений о проводимой закупке, в том числе проекта контракта и документации о закупке для ознакомления с ними потенциальных участников закупочной процедуры;
• обеспечение сохранности до момента вскрытия конвертов с заявками на участие в проводимой закупочной процедуре, а также сохранение конфиденциальными поданных электронных заявок на участие до момента их вскрытия для последующей оценки относительно возможностей участия в проводимых процедурах;
• предоставление возможности представителям юридических лиц и индивидуальных предпринимателей присутствовать в момент вскрытия заявок и проведения их анализа для принятия решения о дальнейшем допуске к участию в закупке;
• обеспечение хранения всех документов о закупке в соответствии с установленными законом требованиями и в течение срока, который определен для тех или иных закупочных процедур.

Ведомственная централизация

Данный вид централизации используется в настоящее время также часто, как и базовая, что обусловлено целым рядом ее особенностей. Чаще всего ведомственная централизация носит характер совмещенного с базовой, так как на заказчике лежит обязанность подготовки закупочной документации, а также проведения ряда мероприятий, направленных на взаимодействие с потенциальными участниками закупки. Однако суть такой централизации заключается в том, что централизованные закупки проводятся для нужд какого-либо ведомства и всех подчиненных ему учреждений (например, в Тульской области Министерство труда и социальной защиты населения проводит централизованные закупки для всех органов социальной защиты населения, а также для нужд Центра занятости населения Тульской области, расположенных на территории Тульской области, если начальная максимальная цена контракта превышает пятьсот тысяч рублей независимо от выбранной формы проведения такой закупки).

При этом контракт должен подписать тот заказчик, который выступил инициатором проведения закупки. И на плечи этого же заказчика ложится обязанность о необходимости размещения всей итоговой информации в ЕИС.

Предметная централизация

Этот вид централизации встречается чаще всего в отношении тех закупок, которые проводятся для какой-либо конкретной отрасли, например, для осуществления закупок в интересах дошкольных образовательных учреждений.

Еще одним видом предметной централизации становится централизованная закупка, которая осуществляется уполномоченным на то органом федерального или регионального уровня, если проведение такой закупки отвечает главному требованию – необходимости приобретения сходных или аналогичных товаров для нескольких заказчиков (например, для дошкольных и школьных образовательных учреждений должны быть закуплены методические пособия для педагогического состава, а также раздаточный материал для дошкольников и школьников). Как и в случае предметной централизации в рамках одной отрасли, в данном случае заказчику необходимо только обосновать необходимость проведения для него такого вида закупки, а также обозначить уровень своих потребностей.

Почему возникла потребность в централизации закупок

Статьей 26 закона 44-ФЗ определяется значение термина «централизация закупок в контрактной системе». Суть данного понятия заключается в том, что один специально уполномоченный орган имеет право на приобретение товаров, работ или услуг, которые необходимы нескольким государственным заказчикам.

Такой способ проведения торгов имеет следующие задачи:

1. Снижение стоимости продукции, которую необходимо приобрести, благодаря большему объему закупаемого товара. В качестве примера можно привести приобретение продуктов питания сразу для всех школ города вместо проведения тендера для каждой отдельно. Так цена окажется ниже, что и подтверждает выгодность централизованных муниципальных закупок.
2. Освобождение заказчика от сложных организационных процедур. Те же школы избавляются от необходимости самостоятельно оформлять закупочную документацию. Стоит отметить, что зачастую тендерами занимается один специальный орган также по этой причине.

Как появилась централизация

Такое понятие, как централизация закупок в контрактной системе, описано в ст. 26 44-ФЗ. Его смысл сводится к тому, что приобретать продукцию для нужд нескольких госзаказчиков вправе один уполномоченный орган (центр). Делегировать часть закупочных обязанностей разрешено следующим категориям покупателей:

1. Органы государственной власти и местного самоуправления.
2. Местные администрации.
3. Бюджетные и казенные учреждения (как государственные, так и муниципальные).

Такая система преследует две цели. Во-первых, появляется возможность снизить цены на приобретаемые товары или услуги за счет большего объема. Так, централизация муниципальных закупок позволяет выгодно приобрести продукты питания сразу на все детские сады района. Если бы каждый садик проводил такой тендер, цена единицы продукции была бы выше.

Во-вторых, такой подход более или менее разгружает заказчиков в части организации процедур. Те же детские сады освобождаются от сложных административных процедур. Кстати, часто по этой причине тендерами занимается один уполномоченный орган.

Как различать централизованные закупки по 44-ФЗ

Итак, мы выяснили, что такое централизованные закупки по 44-ФЗ и чем они отличаются от децентрализованных. Теперь разберем, какими они бывают и как их отличать.

Согласно ч. 1-3 ст. 25 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок» можно выделить базовую и расширенную централизацию.

В первом случае уполномоченный орган решает только организационные вопросы по торгам. Полномочия по обоснованию, расчету НМЦК, определению существенных условий договора и его заключению оставляет за собой непосредственный покупатель.

Все оставшиеся обязанности возлагаются на покупателя, начиная от формирования планов и проведения торгов и заканчивая выполнением договора. При централизованных закупках служба организации-покупателя, которая ответственна за договорную работу, загружена полностью. Также, помимо прочего, заказчик обязан проводить согласование определенных действий с уполномоченным органом. Несомненным преимуществом в данном случае считается обязательное консультирование заказчика при организации торгов. Профессиональная и своевременная помощь – то, что делает централизацию на самом деле выгодной покупателю.

Тем не менее обязанности могут распределяться иначе. Расширенная централизация предполагает, что на уполномоченный орган возлагаются почти все обязанности по проведению торгов: составление планов, выполнение договора, приемка товаров, обеспечение оплаты.

Как подготовить и провести закупку для централизованной организации

Что такое централизованные закупки по 44-ФЗ мы подробно рассмотрели в предыдущих разделах. Теперь важно разобраться, как их правильно организовать.

Работа специальной централизованной организации, занимающейся закупочной деятельностью, инициируется подписанием соответствующего договора на региональном или муниципальном уровне. Данный документ определяет особенности деятельности уполномоченного органа, его полномочия и порядок взаимодействия с покупателями.

Заявки участников рассматривает закупочный комитет, который состоит из покупателя и агентства. За этим следует составление и публикация протокола рассмотрения заявок на электронной торговой площадке и начало аукциона или конкурса. После их проведения комитет подводит итоги, а агентство обнародует соответствующий протокол на электронной торговой площадке.

Касательно проведения проверок централизованных закупок в ФЗ-44 информации нет. Однако в ч. 5 ст. 38 указано, что контрактная служба покупателя или контрактный управляющий несет ответственность в пределах своих обязанностей, не переданных в уполномоченный орган. То есть проверки могут проводиться на общих основаниях, и каждая из сторон отвечает за свой участок работы в пределах собственных компетенций.

Проведение централизованной закупочной процедуры является достаточно сложным процессом. Однако у покупателя нет возможности самостоятельно решать вопрос об участии в данной процедуре, так как это нарушает законодательные нормы.

Соглашение о проведении закупок

Для того чтобы внедрить модель централизации в закупочную отрасль, заказчику необходимо принять решение о создании центра и наделении его ряда полномочий. Такой документ называется соглашением о проведении закупок. В указанное соглашение включаются и обязанности, которые передаются центру. В данном документе необходимо остановиться на следующих аспектах:

1. Кто и каким образом будет выбирать поставщика. Например, здесь можно установить различие по признаку НМЦК. Так, в Калининградской области заказчики могут самостоятельно провести закупку, стоимость которой находится в пределах 500 тыс. р.
2. Процедура формирования комиссии по закупкам. Так, центр может привлекать представителей заказчика в работу комиссии или не привлекать его.
3. Отрасль проведения тендеров в централизованной форме. Например, отечественное ПО закупают централизованно через Минкомсвязи (на основании Постановления Правительства №658 от 2018 года).
4. Для каких заказчиков будет работать центр. Например, некоторые центры производят закупки для всех исполнительных органов власти и региональных бюджетных учреждений (как в Саратове), другие работают с ограниченным кругом заказчиков (например, в г. Кушва центр работает с четырьмя конкретными госзаказчиками).

В соглашении о проведении централизованных закупок необходимо разграничить сферу ответственности заказчика и центра. В 44-ФЗ ничего не говорится о том, как проводятся проверки при централизации закупок, следовательно, они осуществляются в штатном режиме. Контрактная служба несет ответственность в пределах тех полномочий, которые сохранились за ней и не были переданы центру по ч. 5 ст. 38 44-ФЗ.

После этого формируется проект извещения

Специализированной организацией в течение 1 рабочего дня подготавливается Проект документации о проведении тендера и отправляется на согласование и подтверждение заказчикам. Если замечания отсутствуют, то направляется информация о кандидатурах для включения в Комиссию по проведению закупки.
В случае, если специализированная организация выявляет замечания в заявках, то она вправе либо вернуть заявку, либо направить рекомендации по их устранению. После этого у заказчиков есть 2 варианта, в течение 3-х дней с даты замечаний необходимо:

1. принять рекомендации и внести изменения в заявку

2. или продолжить процедуру без изменений.

В случае принятия рекомендаций по устранению замечаний, время на разработку закупочной документации увеличивается до 2-х рабочих дней.

Во втором же случае, если заказчик отказывается вносить изменения в заявку, то процедура приобретения товаров, работ или услуг продолжается без изменений.

Следующий этап — размещение документов в ЕИС и на электронной площадке, а также разъяснение запросов участников тендера

БУ ВО “Агентство государственных закупок Воронежской области” размещает извещение и документацию о проведении централизованной закупки в ЕИС и на электронной площадке (в случае электронных процедур).

После этого участник может подать запрос на разъяснение на ЭТП. В течение 1 рабочего дня с даты поступления запроса об этом сообщается уполномоченной организации и заказчикам. Разъяснение также должно быть предоставлено в течение 1 рабочего дня с момента его получения.

Взаимодействие специализированной организации и заказчиков при проведении процедуры и подведение итогов

После этой процедуры публикуется протокол рассмотрения заявок участников в ЕИС и на ЭТП и начинается непосредственное проведение тендера. По его окончанию комиссией подводятся итоги и представители уполномоченной организации публикуют протокол подведения итогов как в ЕИС, так и на ЭТП.

Уполномоченные органы на проведение централизованных закупок и порядок взаимодействия с заказчиками

Создание уполномоченных органов на проведение государственных и муниципальных закупок и их функционирование полностью отрегулировано положениями части 1 статьи 26 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок».

Вся процедура проведения закупки уполномоченным органом на проведение централизованных закупок осуществляется на основании действующих положений Федерального закона «О контрактной системе». Что же касается выбора того способа, который следует рассматривать как наиболее оптимальный для определения исполнителя по тому или иному государственному контракту, то такой выбор должен быть осуществлен самим уполномоченным органом на проведение централизованной закупки на основании целого ряда показателей, в числе которых следует рассматривать:

• срочность обеспечения интересов и нужд того или иного заказчика, который подал заявку на проведение централизованной закупки;
• начальная максимальная цена контракта (чем меньше данная сумма, тем меньше необходимость проводить крупные торговые процедуры, например, аукцион или конкурс);
• участие в централизованной закупке нескольких заказчиков, чьи интересы представляет уполномоченный государственный орган.

Что же касается проведения самой выбранной процедуры, то она будет проводиться в соответствии с установленным в соответствующих статьях регламентом. При этом заказчик в лице его контрактного управляющего или уполномоченного сотрудника контрактной службы должен участвовать в подписании всех протоколов и других предусмотренных законом документов, которые должны сопровождать проводимую процедуру.

Плюсы и минусы проведения централизованных закупок с точки зрения заказчика

Проведение централизованных закупок, несмотря на то, что они осуществляются на основании тщательного государственного регулирования, имеют свои положительные и отрицательные стороны. К числу положительных следует отнести:

• снижение ответственности для заказчика в части соблюдения сроков и требований законодательства относительно отображения в Единой информационной системе всех результатов проведенной закупочной процедуры;
• наличие возможности получить квалифицированную консультацию сотрудника, проводящего закупочные процедуры, относительно вопросов подготовки документации или иных спорных вопросов при проведении той или иной закупки;
• возможность получения необходимого товара, услуг или работ по цене ниже, чем была запланирована, в результате большего снижения НМЦК из-за большего объема закупаемого материала.

К минусам централизованной закупки относятся:

• срок проведения процедуры, который может быть увеличен по причине увеличения НМЦК свыше трех миллионов из-за необходимости проведения большего объема закупки, чем планировал сам заказчик;
• отсрочка проведения закупки из-за необходимости набрать определенный объем заказываемых товаров, работ или услуг для проведения единой централизованной закупки по одному из видов централизации;
• необходимость неоднократного согласования всех подготавливаемых документов для проведения закупочной процедуры.

Однако в некоторых случаях централизованные закупки могут выступать серьезным подспорьем в реализации крупных закупочных процедур и при осуществлении экономии бюджетных средств.

Что собой представляют децентрализованные закупки

Децентрализованная форма закупки является стандартной для контрактной системы. Большая часть закупок по 44-ФЗ осуществляется именно децентрализованно. При децентрализованной системе закупок заказчики сами приобретают необходимые товары, работы и услуги, минуя посреднические центры.

Для работы в контрактной системе в организации-заказчике необходимо назначить конкурсного управляющего или сформировать закупочную комиссию (в зависимости от годового объема закупок).

Заказчики в данной модели несут ответственность за процедуру закупки, отвечают за ее эффективность и реализацию всех этапов от планирования до исполнения контракта по нормам 44-ФЗ.

Преимущества

В числе преимуществ децентрализованной схемы закупок можно выделить следующие:

1. Заказчик получает возможность быстро закрыть свои потребности в товарах, работах и услугах.
2. Заказчику не нужно ориентироваться на сроки закупок, которые установлены центром. Закупки проводятся в те временные рамки, в которые необходимо приобрести товар заказчику.
3. Контрактная система позволяет вовлечь в закупки представителей малого бизнеса, повысить занятость и увеличить налоговые отчисления в региональный бюджет.
4. Заказчику легче подстроиться под изменения законодательства, лимитов финансирования. Все это увеличивает гибкость и маневренность при проведении закупок.

Недостатки

Но несмотря на эти очевидные достоинства, система закупок в децентрализованном формате обладает и своими недостатками.

Каждый заказчик должен формировать собственную закупочную комиссию. В нее должны войти не менее 5 человек. Это создает дополнительные затраты на обучение персонала, повышение его квалификации, увеличивает штат и зарплатные расходы.

Сочетание моделей закупок

На практике централизованные и децентрализованные модели закупок в регионах редко встречаются в чистом виде. Обычно они сочетаются между собой. Принцип разделения закупок по модели их исполнения в разных регионах может отличаться.

Например, сложные закупки в виде конкурса и аукциона передаются в центр, тогда как запросы предложений, котировок и закупки у единственного поставщика проводятся по упрощенной схеме децентрализовано. В частности, в Новодвинске в централизованном формате проводятся все закупки, кроме запроса котировок. Запрос котировок проводится силами заказчика. А в Волгоградской области централизованно проводят только отбор поставщиков, подрядчиков и исполнителей через аукцион в электронной форме при цене до 250 тыс. р. и запросы котировок.

В других регионах в качестве принципа разделения учитывают цену контракта. Например, в Санкт-Петербурге в центр перенаправляются закупки с НМЦК свыше 50 млн р.

Встречается также форма вертикальной централизации, когда один уровень власти закупается для нужд другого уровня власти. Например, в республике Чувашия органы местного самоуправления закупаются для муниципальных нужд.

Централизация в регионе может действовать только в отдельных отраслях. Например, в республике Хакасия централизованно закупаются лекарства и изделия медицинского назначения в сфере здравоохранения. В Челябинской области также действует централизация в отрасли здравоохранения при закупках товаров, работ и услуг через конкурс с ценой более 500 тыс. р.

Таким образом, в рамках 44-ФЗ действуют две крупные модели организации закупок: централизованная и децентрализованная. Понятие централизованных закупок введено в контрактную систему в ст. 26 44-ФЗ.

По законодательству различают базовую и расширенную централизацию. В первом случае центру передаются только административные функции, во втором варианте централизованный орган получает широкие полномочия, включая планирование, проведение закупки, приемку работы и ее оплату. Централизация позволяет заказчикам достигнуть дополнительной экономии и снимает с них рутинную административную работу.