Понятие и общая характеристика правового режима использования земельных участков

Структура земельных ресурсов Российской Федерации

Под земельными ресурсами понимается вся земля (т.е. вся территория) в пределах определенных границ. Земельные ресурсы Российской Федерации — это вся ее территория, т.е. вся земля (включая водопокрытую) в пределах государственных границ страны. Хотя отдельные части земельных ресурсов в каждый конкретный момент могут быть объектами собственности и пользования различных субъектов,

в целом они являются единым природным объектом. И как таковые они обладают различными природными качествами и свойствами, представляющими народнохозяйственный интерес (почвенным плодородием, лесопокрытостью, водопокрытостью, содержанием полезных ископаемых и т.п.), которые в связи с этим целесообразно использовать определенным образом, т.е. в народнохозяйственных целях.

С этой точки зрения земельные ресурсы подразделяются на семь целевых категорий, закрепленные в земельном законодательстве (ст. 7 ЗК РФ), а именно:

1. Земли сельскохозяйственного назначения.
2. Земли населенных пунктов.
3. Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и иного специального назначения.
4. Земли особо охраняемых территорий и объектов (природоохранного, рекреационного, оздоровительного и историко-культурного назначения).
5. Земли лесного фонда.
6. Земли водного фонда.
7. Земли запаса.

В соответствии с основным целевым назначением упомянутых частей земельных ресурсов земельным законодательством установлен и правовой режим их использования в народном хозяйстве.

К землям сельскохозяйственного назначения отнесены земельные участки, используемые или по своим природным качествам пригодные для использования в сельском хозяйстве, т.е. для производства сельскохозяйственной продукции.

Землями населенных пунктов считаются земли, расположенные в пределах административных границ различных поселений (городов, поселков, сельских населенных пунктов). Основное целевое назначение этих земель — удовлетворение градостроительных потребностей этих населенных пунктов.

Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и иного специального назначения представляют собой участки земельного фонда, предоставленные юридическим или физическим лицам для осуществления специальных задач в промышленности, на транспорте, в энергетике и других отраслях народного хозяйства. Основное целевое назначение земли в этих сферах народного хозяйства — служить операционным базисом для размещения и функционирования промышленных и иных предприятий и объектов.

Землями лесного фонда признаются земли, покрытые лесом, а также не покрытые им, но предоставленные или предназначенные для ведения лесного хозяйства. Лес представляет собой очень ценное природное сырье для промышленности, является энергетическим источником, местом отдыха граждан, играет роль «легких» для населенных пунктов и т.п. и нуждается в связи с этим в установлении особого правового режима его использования.

К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, водоохранными зонами, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли по берегам водоемов (прибрежные полосы), необходимые для их обслуживания. Их основное целевое назначение — удовлетворение питьевых, бытовых, оздоровительных и других нужд населения, а также водохозяйственных, природоохранных, промышленных, энергетических, транспортных, рыбохозяйственных и иных потребностей.

К категории особо охраняемых территорий относятся земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, имеющие статус особо охраняемых территорий, в силу их специфической роли и особого значения в жизни общества. Они служат удовлетворению духовных, биологических, эстетических и иных потребностей граждан.

Землями запаса считаются все участки, не предоставленные в собственность или пользование физическим или юридическим лицам или изъятые у них по основаниям, предусмотренным законодательством, за исключением специально формируемого фонда перераспределения земель.

Целевая категория определяет лишь основное, общее целевое назначение отнесенных к ней земель. Конкретное использование земельных участков в пределах целевых категорий может существенно различаться в соответствии с практической целесообразностью.

Указанный признак разграничения земель целевых категорий конкретизируется в виде их разрешенного использования, под которым понимаются характер, виды и способы использования земель. При этом могут предусматриваться определенные ограничения или запреты, соблюдение которых является обязательным. Так, в пределах водоохранных зон и на землях сельскохозяйственного назначения запрещается применять ядохимикаты, производить распашку почвы, выпас скота, а на землях, подверженных эрозийным процессам, ограничивается применение агротехники, стимулирующей развитие этих процессов, и т.д.

Законодательством (ст. 7 ЗК РФ) установлено, что правовой режим земель определяется их принадлежностью к той или иной целевой категории и разрешенным использованием в соответствии с территориальным зонированием. Территориальное зонирование — это установление границ территорий (зон), в пределах которых земли обладают свойствами и качествами, необходимыми и достаточными для определенной хозяйственной деятельности.

Другим классификационным признаком земельного фонда является естественно-историческое и хозяйственное состояние отдельных его частей, которое получило название земельных угодий. Под земельными угодьями понимаются участки земли (массивы), систематически используемые для определенных хозяйственных целей и имеющие качественные различия естественно-исторического характера. Все земельные угодья подразделяются на две группы: сельскохозяйственные, т.е. систематически используемые для производства сельскохозяйственной продукции (их еще называют продуктивными землями), и несельскохозяйственные, т.е. земли, не включенные в сельскохозяйственный оборот. К сельскохозяйственным угодьям относятся: пашня, сенокос, пастбище, участки, занятые многолетними плодовыми насаждениями. Несельскохозяйственные угодья — все остальные (участки, занятые лесом, кустарником, болотом, постройками, дорогами и т.д.).

Как сельскохозяйственные, так и несельскохозяйственные угодья делятся на подвиды, чаще всего по их естественному состоянию или способу использования: пашня переувлажненная, орошаемая; сенокос заболоченный, закустаренный, закочкаренный; пастбище залесенное и т.п.

Качественное состояние продуктивных земель характеризуется уровнем их плодородия, который зависит от вида почв (черноземы, оподзоленные почвы и др.) и их физико-химического состава (глинистые, супесчаные, песчаные и т.п.). Показателем плодородия земель служат баллы экономической оценки, представляющие собой условные числа, выраженные в процентах к наивысшей продуктивности земель данной группы: 100, 90, 80 и т.д. баллов. Для оценки земель, участвующих в гражданском обороте, существует другой критерий — кадастровая стоимость земельных участков, представляющая собой их денежную оценку.

Категории земель по целевому назначению

Земли на территории России подразделяются на категории, исходя из характера их целевого назначения:

• сельскохозяйственные угодья;
• земли, на которых проживает население, в пределах границ населенных пунктов;
• расположение промышленных объектов, энергоресурсов, транспорта, связи и иных систем инфраструктуры;
• территории, на которых располагаются заповедники и заказники, образующие особо охраняемые земли;
• лесной фонд;
• водный фонд;
• фонд перераспределения земель запаса.

Для каждого вида категорий земли законом установлен правовой режим их использования хозяйствующими субъектами.

Так, например, на землях заповедного фонда, заказников и иных территорий, предусматривается природоохранное назначение. Данная категория земель создана с целью сохранения флоры и фауны, находящейся в условиях исчезновения.

Установление категорийности земель это прерогатива государства. Поэтому приобретая землю с учетом ее целевого назначения, хозяйствующий субъект должен следовать установленному режиму использования. Иначе, могут применяться санкции, в виде изъятия земель за нарушение целевого использования.

Первичное установление категории земельного фонда

В случае если категория земель указана не в документах государственного кадастра объектов недвижимости, а в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, внесение изменений в документы государственного кадастра объектов недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется на основании правоустанавливающих документов на земельные участки или документов, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков.

В случае наличия противоречий между данными о принадлежности земельных участков к землям определенной категории, указанными в документах государственного кадастра объектов недвижимости, и данными, указанными в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, отнесение земельных участков к землям определенной категории осуществляется на основании данных, указанных в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков.

В случае если категория земель не указана в документах государственного кадастра объектов недвижимости, правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих права на землю, принимается нормативный правовой акт органа местного самоуправления об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся.

Земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов — к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.

До разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется Правительством Российской Федерации при переводе:

1) земель или земельных участков, необходимых для федеральных нужд;

2) земель или земельных участков в составе таких земель для установления или изменения черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

В иных случаях до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

До разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к землям населенных пунктов, границы которых установлены до дня вступления в силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», осуществляется органами местного самоуправления без согласования с правообладателями земельных участков.

Правовой режим земельного участка

Методы установления правового режима земель и территорий в конечном счете направлены на определение правового режима земельного участка, что позволяет точно устанавливать права и обязанности каждого из них субъекта земельных отношений. Поэтому понятие «правовой режим земельного участка» имеет особое значение для практики, что в законе может быть понято в качестве субъекта земельных отношений. В отличие от понятия «правовой земельный режим», это понятие носит частный характер, поскольку оно затрагивает поведение частных юридических лиц – граждан и юридических лиц, которые считаются обладателями земельных прав.

Однако, концепция правового режима земельных участков изначально возникла как производная от понятия «земельно-правовой режим», поскольку земельные участки постоянно расположены на определенных территориях, и, соответственно, правовой режим соответствующих земель также распространяется на них. Особенности развития и поддержания земельных отношений обуславливают самостоятельную юридическую значимость содержания понятия «правовой режим земельного участка».

Общий и обязательный порядок ввода земельного участка определяется правилом Земельного Кодекса Российской Федерации, которое устанавливает основную обязанность всех правообладателей земельных участков. Разрешено использовать земельные участки по назначению и принадлежностью к той либо другой категории земель и разрешенным внедрением (статья 42).

Таким образом, основными элементами и в то же время характеристиками земельной правовой системы в настоящее время являются категория земли, к которой принадлежит земля, и ее установленное разрешение на использование.

Неотъемлемость этих характеристик земельного правового режима закреплена в пункте 3 ст. 11.2 ЗК РФ, в котором говорится, что при формировании новых земельных участков целевым и разрешенным использованием земли является цель и разрешенное использование земли, из которой формируются земельные участки.

Виды правового режима земель:

1. общий (присущий всему составу земель Российской Федерации);
2. особенный (особый — присущий отдельным категориям земель);
3. специальный (конкретный — присущий конкретным земельным участкам).

Элементы правового режима земель:

• определение границ его распространения (наличие объекта — категории земель или земельного участия);
• порядок государственного регулирования использования земель;
• наличие круга субъектов земельных правоотношений, обязанных соблюдать установленные правила земельного режима;
• содержание прав и обязанностей субъектов земельных правоотношений, участвующих в сфере действия правового режима тех или иных земель;
• наличие эффективного правового механизма, обеспечивающего охрану правового режима использования земель от нарушений.

Обязательным элементом правового режима является определение границ его распространения, а поэтому в РФ выделяются категории земель, на которых устанавливается общий правовой режим с учетом специфики каждой земельной категории, и земельные угодья с правовым режимом, конкретизирующим общий режим применительно к особенностям данных земельных угодий.

Важным элементом правового режима земель является порядок государственного регулирования использования земель, в котором можно выделить следующие аспекты:

1. 1. органы, осуществляющие это регулирование: государственные органы общей компетенции и специальной компетенции. Так, ЗК относит государственные органы представительной и органы исполнительной власти, а также органы местного самоуправления к числу органов общей компетенции в области регулирования земельных отношений, а Государственный комитет по земельной политике и его органы на местах, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ к органам специальной компетенции.

   2. формы регулирования земельных отношений на конкретных землях: установление правилполучения земель в использование на правах собственности, зелевладения, землепользования и аренды, правил осуществления этого использования и правил прекращения или приостановления такого использования; контролирование отдельных видов деятельности лиц, использующих землю по осуществлению хозяйствования на данной земле; вмешательство в эту деятельность при наличии определенных фактов и государственных потребностей.

Круг субъектов земельых правоотношений, обязанных соблюдать установленные правила земельного режима можно подразделить на следующие группы:

• лица, использующие землю на праве собственности, землевладения, землепользования и аренды, круг правомочий которых различен в зависимости от оснований использования;
• лица, не использующие данный земельный участок, но в силу своей предусмотренной законом деятельности обязанные соблюдать правовой режим земель (так, по пахотным землям как сельскохозяйственным угодьям и произрастающим на них посевам запрещается проезд, складирование материалов и другие действия, допустимые в других местах).

Четвертым элементом правового режима земель является содержание прав и обязанностей субъектов земельных правоотношений, участвующих в сфере действия правового режима тех или иных земель. Эти права и обязанности зависят от:

1. 1. объекта земельно-правового режима (так, на землях рекреационного назначения запрещается уставная и иная деятельность граждани юридических лиц, препятствующая использованию этих земель по их целевому назначению);

   2. от субъектов земельных правоотношений, находящихся в сфере действия земельно-правового режима (например, иностранным гражданам и юридическим лицам, а также лицам без гражданстване могут предоставляться в аренду земельные участки, входящие в состав земель особо охраняемых территорий);

   3. от особенностей правового режима категорий земель и земельных угодий (так, в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп в случаях, предусмотренных законодательством, допускается традиционное экстенсивное природопользование, не вызывающее антропогенной трансформации охраняемых природных комплексов, т.е. допускается на этих землях режим, отличный от режима иных земельных угодий, которые должны использоваться эффективно);

   4. от обстановки в данной местности, возникающей на данный конкретный момент (так, в местностях, объявленных в установленном порядке зонами чрезвычайной экологической ситуации, ограничиваются отдельные виды землепользования и природопользования — ст. 58 Закона «Об охране окружающей природной среды»).

Наличие эффективного правового механизма, обеспечивающего охрану правового режима использования земель от нарушений подразумевает наличие:

• мер юридической ответственностиза нарушения правового режима;
• правового механизма, обеспечивающего восстановление нарушенного правового режима земель;
• правового механизма, обеспечивающего предотвращение нарушений земельного режима, т.е. наличие в законодательстве профилактических правовых мер.

Правовой статус земли

Кроме того, правовой статус земли также состоит из общих и специальных требований к земле и другим отраслям законодательства:

• градостроительного;
• экологического;
• природоресурсного;
• санитарно-эпидемиологического и др., по использованию и защите земли.

Эти общие требования перечислены в статье 42 ЗК Российской Федерации, в соответствии с которой, помимо вышесказанного, они включают:

• использование местности таким образом, чтобы не нанести вреда окружающей среде, включая землю в качестве природного объекта;
• охрана межевых, геодезических и других специальных знаков, установленных на земельных участках в соответствии с законом;
• обеспечить соблюдение мер по защите земель, лесов, водных ресурсов и других природных ресурсов;
• приступать к своевременному использованию земельных участков в тех случаях, когда условия освоения земельных участков предусмотрены контрактами;
• своевременно вносить платежи на землю;
• соблюдать требования градостроительных, строительных, природоохранных, санитарных, противопожарных и других норм при использовании земельных участков;
• предотвращение загрязнения, беспорядка, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий;
• соблюдать другие требования, предусмотренные ЗК РФ и федеральным законом.

Целевое назначение, разрешенное использование и требования законодательства по применению и охране территорий и земельных участков считается основными и обязательными элементами правового режима земельных участков, которые являются постоянными.

Требования земельного законодательства

В качестве определенного элемента правового режима земельных участков возможно назвать требования земельного законодательства для формирования новых земельных участков, содержащиеся в ст. 11.9 ЗК РФ, в том числе:

• определение максимального и минимального размера земельного участка, который не должен нарушаться при совершении земельных сделок;
• зависимость от формирования новых земельных участков в существующих границах муниципальных образований и (или) границ поселений;
• возможность осуществления разрешенного использования объектов недвижимости, расположенных на других землях;
• другие правовые требования, направленные на обеспечение рационального использования и охраны земли.

В итоге, к элементам правового режима земельных участков возможно отнести:

• категорию земли;
• разрешенное использование земли;
• общие и особые требования к земле и другим отраслям законодательства об использовании и охране земель и земельных участков;
• ограничения прав на землю в общественных интересах;
• земельные участки в пользу частных лиц;
• требования земельного законодательства для формирования новых земельных участков.

Следует отметить, что основы государственной политики в области использования Земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы, принятые постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 N 297-р, дополнительно исключают по требованию земельного законодательства принцип деления земель по назначению на категории и перехода к определению правового режима земельных участков исключительно на основе видов разрешенного использования, установленных зонированием территорий в процессе планирования региона.

Изменение целевого назначения земли

Законодательством предусматривается возможность менять целевое назначение земли. Для реализации этой возможности необходимо запустить процесс перевод земли из одной категории в другую.

Заинтересованным лицом направляет ходатайство о возбуждении процедуры изменения целевого назначения в исполнительный орган власти или муниципалитет. В обращении необходимо указать индивидуализирующие признаки земли, например, кадастровый номер участка, категория земли, права на землю.

Чтобы уполномоченные органы осуществили перевод и изменение целевого использования земли, должно быть приложено обоснование, согласно которому будет рассматриваться целесообразность изменения категории земли.

Впоследствии уполномоченные органы, признав обоснованность перевода земли в другую категорию, выносят акт о переводе земель или об отказе. Срок рассмотрения ходатайства составляет три месяца, если рассматривается федеральными органами власти, два месяца для рассмотрения региональными и муниципальными властями.

Разрешенное использование земель

Разрешенное использование земель устанавливается с целью определения характера, вида и способа использования земли хозяйствующим субъектом.

На земельный участок могут устанавливаться следующие виды разрешенного использования:

1. Ведение подсобного хозяйства.
2. Для огородничества или садоводства.
3. Для индивидуального жилищного строительства или гаражного строительства.

Установив вид разрешенного использования, субъект также не может его нарушать, как и целевое использование, в противном случае, могут последовать санкции со стороны государства.

Изменение вида разрешенного использования земель

До вступления в силу Градостроительного кодекса РФ 1 января 2005 г. изменение вида разрешенного использования земельных участков находилось в ведении земельного законодательства.

После 1 января 2005 г. регулирование данных отношений перешло к градостроительному законодательству.

Градостроительный кодекс устанавливает, что разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

1. основные виды разрешенного использования;
2. условно разрешенные виды использования;
3. вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

В пределах населенных пунктов изменение разрешенного вида использования земельных участков напрямую связано с разработкой и применением материалов территориального планирования. В частности, собственник земельного участка вправе изменить разрешенный вид использования принадлежащего ему земельного участка в соответствии с градостроительными регламентами при условии соблюдения требований технических регламентов. Градостроительные регламенты могут быть утверждены уполномоченным органом местного самоуправления в качестве самостоятельного документа (например, схемы планировки квартала городского поселения), однако с 1 января 2010 г. предполагается, что градостроительные регламенты по общему правилу должны будут в обязательном порядке входить в состав специального нормативного правового акта — правил землепользования и застройки, утверждаемых представительными органами местного самоуправления по результатам публичных слушаний. С 1 января 2012 г. при отсутствии правил землепользования и застройки органы местного самоуправления будут не вправе осуществлять предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в неразграниченной государственной или муниципальной собственности.

Вне черты населенных пунктов разрешенный вид использования изменяется решением органа местного самоуправления на основании ходатайства собственника земельного участка. При этом необходимо проведение публичных слушаний, которые позволяют выявить отношение местного населения к предполагаемому изменению разрешенного вида использования земельного участка. О намечаемых публичных слушаниях, а также о результатах публичных слушаний размещается информация в местных СМИ, а также в сети Интернет. Результатом публичных слушаний является протокол, который имеет рекомендательный характер для органа местного самоуправления, управомоченного на изменение разрешенного вида использования. Традиционными формами проведения публичных слушаний являются сход и заседание комиссии.