Ведомственный контроль — это контроль вышестоящего органа по отношению к подведомственным организациям

Общие сведения

В структуре любой управленческой системы должны присутствовать подразделения, обеспечивающие ее контрольно-ревизионные функции. Именно это положение считается исходным при оценке разных мнений о формировании надзорных институтов. В конце 90-х гг. появилось представление о целостной, единой контрольной системе государства. В этой связи была поставлена задача формирования комплекса уполномоченных структур. Предполагалось, что новое построение системы позволит уменьшить количество проверяющих, сделав государственный контроль более эффективным.

Сущность

Процедура предполагает осуществление процесса контроля и надзора вышестоящими органами по отношению к подчиняющимся (подведомственным организациям). Ведомственный контроль – это важнейший компонент административного регулирования на различных уровнях.

Любая система комплексного управления в обязательном порядке предполагает наличие подразделений, исполняющих контрольно-ревизионные функции. Данное направление деятельности является исходной точкой в процессе оценки институтов надзора и контроля.

Для конца прошлого века свойственно появление представления о единой комплексной системе контроля государственного значения. Такой вектор деятельности способствует оптимизации проверок и контролирующих процедур, уменьшению количества проверяющих лиц, повышения качества и эффективности проверок.

Общие требования

Порядок проведения проверок и основания регламентированы ст. 360 ТК РФ и Федеральным законом № 294 о защите прав юрлиц и предпринимателей при осуществлении надзора. К ведомственному контролю относятся:

• допустимые виды проверок (плановые, внеплановые, целевые, комплексные);
• конкретные должности, имеющие право на его осуществление;
• правила оформления результатов инспекций;
• периодичность и плановость проверок.

Проверке подлежат:

• правильность составления трудовых договоров, соответствие их содержания требованиям ст. 57 ТК РФ;
• соблюдение режима рабочего времени и времени отдыха;
• соблюдение трудового распорядка, дисциплины и охраны труда;
• своевременность направления работников на профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации;
• оплата труда, соответствие заработной платы МРОТ и в случае допущенных задержек или невыплат выполнение работодателем требований материальной ответственности сторон трудового договора.

Как контролируют соблюдение трудового законодательства

Правовое положение организаций, которые осуществляют ведомственный контроль, например, за соблюдением трудового законодательства, определяется ст. 353.1 ТК РФ. Понятие введено в 2011 году в дополнение к госконтролю в сфере труда. Это разновидность контрольной деятельности. Статья определяет круг субъектов, которые могут проверять. К ним относятся органы:

• исполнительной власти (федеральные);
• исполнительной власти субъектов;
• местного самоуправления.

Порядок осуществления ведомственного контроля устанавливается внутренними положениями этих органов. Примерами служат Приказ МВД 77 об организации ведомственного контроля, Приказ Правительства Калининградской области № 667 от 17.12.2015 или Закон г. Москвы № 3 от 15.02.2017.

Ведомственный контроль осуществляется (включая и финансовый) в отношении тех организаций, учредителями которых являются органы исполнительной власти федерального (к примеру, министерства) или регионального уровня. А проводят его федеральные органы исполнительной власти, а также исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления в соответствии с законами РФ и ее субъектов (ст. 353.1 ТК РФ).

Нормативная база, регулирующая ведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства, представлена различными документами как федерального, так и областного уровней, например:

В сфере финансов

Ведомственный финансовый контроль подлежит реализации министерствами, ведомствами, различными государственными органами исполнительной власти, которые собирают и анализируют в данном контексте информацию о расходовании денежных средств подведомственных организаций, учреждений, предприятий, входящих в систему определенного органа исполнительной власти.

Классификация проверок

Контроль и ревизия могут быть:

1. Плановыми. Они предполагают проверку деятельности организаций, находящихся в подчинении соответствующего органа госуправления либо входящих в его состав.
2. Внеплановыми. Контроль и ревизия могут выполняться по поручению правоохранительных служб и их руководителей в рамках возбужденных уголовных дел, судебных инстанций по материалам, находящимся в их производстве.
3. Камеральными.

Кроме этого контрольно-ревизионное управление проводит мероприятия по наблюдению, оценке, анализу, выявлению причинно-следственных связей, прогнозированию обстоятельств, которые могут оказать влияние на результаты работы подчиненных структур. Данная деятельность именуется мониторингом.

Руководители надзорных инстанций

Они несут ответственность за работу, которую выполняет их контрольно-ревизионное управление. В настоящее время существенно возросла роль специалистов, осуществляющих проверки. Руководители служб, выполняющих ведомственный финансовый контроль и хозяйственный надзор, по своей должности входят в состав коллегиальных структур соответствующих министерств. Законодательством предусматривается особый порядок их назначения. Кандидатуры должны согласовываться в установленном порядке:

1. В госорганах (кроме местных распорядительных и исполнительных структур базового и первичного уровней) и прочих организациях, региональных объединениях, включенных в список федеральных институтов, их подразделениях – с Минфином.
2. В отделениях (подчиненных институтах) – с соответствующими вышестоящими министерствами, объединениями.
3. В местных распорядительных и исполнительных структурах базового и первичного уровней – с территориальными подразделениями Минфина.

Особенности функционирования

Ведомственный контроль очерчен отраслевыми инструкциями, которые утверждаются на государственном уровне. С целью эффективности деятельности надзорных инстанций, внедрения инновационных методов работы сотрудниками этих структур разрабатывается справочная литература, нормативно-правовая документация, рекомендательные листы, предложения, дополнения, изменения по совершенствованию методов работы надзорных инстанций.

Согласно указу президента, обязанность проведения ведомственного контроля возлагается на государственные органы исполнительной власти и различные административные центры. При министерствах и прочих органах власти могут формироваться определенные организации, которые осуществляют ведомственный контроль.

В случае осуществления ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства на предприятиях с долей государственной собственности они освобождаются в отчетном периоде от ежегодных аудиторских проверок. Рассмотрим еще некоторые важные моменты.

Как организован контроль

Контрольные и ревизионные ведомственные мероприятия в сфере проверки соблюдения трудовых норм проводит орган исполнительной власти или местного самоуправления посредством:

1. Плановой проверки. Проверка по установленному графику учреждений, являющихся подчиненными для соответствующего органа и включенных в его состав.
2. Внеплановой проверки. Ведомственный контроль может проводиться по представлению силовых органов или их руководителей в рамках, например, расследуемых уголовных дел.

Плановая проверка

Вышестоящая организация проверяет подведомственную на предмет соблюдения, например, трудового законодательства в процессе деятельности. Проверочные мероприятия в отношении учреждения идут на основании утвержденного плана. Закон региона может определять их периодичность, например, в Санкт-Петербурге (Закон Санкт-Петербурга от 23.12.2016 № 683-121) — не чаще 1 раза в 3 года.

Ежегодный план содержит такие сведения:

• название подлежащего проверке учреждения и места его деятельности;
• цель, основание мероприятий по контролю;
• даты начала и окончания;
• название органа власти, который проверяет организацию.

Основанием для включения подведомственного учреждения в ежегодный план может быть окончание 3 лет с момента:

• госрегистрации подведомственного учреждения;
• осуществления последних контрольных мероприятий.

О проведении плановой проверки предупредят заранее, за 3 рабочих дня до ее начала.

Плановая проверка может проводиться в форме:

• проверки документов;
• выездной.

Внеплановая проверка

Такой вид проверки призван осуществить мониторинг соблюдения трудовых норм в отношении работников, а также устранение отклонений предыдущих мероприятий.

Основания для включения во внеплановую проверку:

• окончание периода для устранения нарушений по итогам предыдущей проверки;
• получение вышестоящим органом обращения по поводу нарушений в подведомственной организации.

По факту принятия решения о внеплановом контроле вышестоящая организация разрабатывает и утверждает распорядительный акт. Внеплановая проверка осуществляется в форматах изучения документов или выездном.

Деятельность при закупке

Ведомственный контроль в этом случае предполагает соблюдение органами таких распоряжений:

• запретов, регламента и ограничений;
• контроль соответствия норм закупочной деятельности;
• оценка обоснованности закупок;
• анализ и оценка первичной (максимальной) цены контракта, который заключается между заказчиком и подрядчиками, поставляющими товары;
• правильность информации о финансовом состоянии в разрезе плановых и фактических показателей;
• контроль предоставления льгот нуждающимся категориям населения в рамках законодательства;
• аргументация уместности или нецелесообразного использования тех или иных каналов связи с поставщиками либо оспаривание той или иной цены на определенные услуги, которые должны быть оформлены документально.

Как организовать

Шаг 1. Издать распорядительный документ о проведении ведомственной проверки или действовать на основании утвержденного плана. В документе нужно указать:

• название проводящего проверку органа;
• Ф.И.О. и должность тех, кто проведет процедуру;
• наименование учреждения, в отношении которого организованы мероприятия;
• цель, задача, формат проверки;
• срок проведения;
• список мероприятий для выполнения задач контроля;
• список документов для изучения в ходе процедуры;
• даты начала и окончания.

Шаг 2. Заверить копию распорядительного документа печатью (при ее наличии).

Шаг 3. Вручить копию проверяемой организации перед началом процедуры.

Кто проводит ведомственный контроль в сфере закупок

Ведомственный контроль в сфере закупок по 223-ФЗ смогут осуществлять:

1. Органы исполнительной власти разного уровня (федеральные, региональные, муниципальные), которые являются учредителями или собственниками имущества ГУПов и МУПов.
2. Уполномоченные органы исполнительной власти регионов.

Стоит учесть, что объектами проверок в рамках ведомственного контроля станут не все заказчики по 223-ФЗ, которые перечислены в ч. 2 ст. 1 указанного закона, а только следующие группы учреждений:

1. Бюджетные учреждения по п. 4 ч. 2 ст. 1.
2. Автономные учреждения по п. 1 ч. 2 ст. 1.
3. Государственные и муниципальные предприятия по п. 5, 6 ч. 2 ст. 1.

Остальные заказчики по 223-ФЗ не подпали под законодательные новшества.

Специфика работы

Ведомственный контроль регламентируется отраслевыми инструкциями. Для повышения эффективности своей работы надзорные структуры разрабатывают методическую, нормативную, справочную литературу, указания, рекомендации, предложения и обзоры, касающиеся планирования и выполнения проверок, совершенствования надзорных методов. По указу президента, на министерства и прочие административные институты возлагается обязанность проводить ведомственный контроль деятельности всех структур, подчиненных им или входящих в их состав, с федеральной формой собственности или с ее долей.

Существующие сложности

Как отмечают эксперты, с появлением новых видов собственности, расширением самостоятельности действующих предприятий, а также сокращением количества отраслевых министерств и изменением их функций область распространения ведомственного контроля существенно уменьшается. В настоящее время все большую актуальность приобретает проблема совершенствования надзорных методов. В первую очередь это обусловливается тем, что ведомственный контроль реализует подчиненную, вспомогательную функцию.

Он не является обособленной административной задачей, а только обеспечивает регулирование тех или иных отклонений в работе хозяйствующих субъектов. В этой связи ведомственный контроль не может вносить принципиальные изменения в характер и форму их деятельности. В современных рыночных условиях тем не менее данная разновидность надзора должна отличаться достоверностью, оперативностью и мобильностью. В этой связи считается нецелесообразным формирование в министерской структуре многочисленного ведомственного контрольного аппарата.

Между тем имеет место и иное мнение. Эксперты полагают, что ведомственный контроль должен быть качественнее вневедомственного, поскольку ведомствам предоставляется большая самостоятельность, они обладают высококвалифицированными специалистами, знающими лучше особенности деятельности подчиненных предприятий. Поэтому сокращение их численности может привести к снижению эффективности надзора.

Проведение внутренних проверок на предприятиях

Такой ведомственный контроль выполняется руководителем, работниками бухгалтерии либо сотрудниками страховой организации, членами ревизионной комиссии или специально сформированным подразделением административного аппарата, которое находится в подчинении начальника. В качестве ключевой цели проверки выступает обеспечение эффективности функционирования на всех уровнях защиты имущественных интересов собственников, акционеров и всего предприятия в целом. Ревизия осуществляется по инструкции и плану, утвержденным директором. К сожалению, в настоящее время квалификация экспертов, их зависимость от руководства филиалов, текучесть кадров, отсутствие конкретных методических рекомендаций, несовершенство зарплаты специалистов не позволяют достичь всех поставленных целей. Согласно ФЗ «О хозяйственных обществах», контроль деятельности таких предприятий, их филиалов, дочерних компаний, руководителя и должностных лиц проводит ревизионная комиссия. Она избирается общим собранием участников. Им же утверждается порядок проведения проверки.

Работа ревизионной комиссии

На эту структуру возлагаются обязанности по надзору за соблюдением:

1. Устава предприятия.
2. Внутреннего распорядка.
3. Правомерности договоров и выполненных хозяйственных операций.

Ревизионная комиссия контролирует сохранность имущества, расходование товарно-материальных ценностей и денежных средств, правильность ведения учета, расчета с сотрудниками, отчетности. Кроме этого, она проверяет своевременность рассмотрения должностными лицами и администрацией заявлений и жалоб участников общества.

Права комиссии

Ревизионная служба может:

1. Проверять сохранность денежных средств и имущества, соответствие их использования целевому назначению.
2. Требовать от сотрудников материалы, необходимые для ревизии.
3. Участвовать в проверках хозяйственной деятельности, выполняемых уполномоченными госструктурами.
4. Принимать меры по компенсации вреда и привлечению виновных к ответственности в случае выявления хищений, растрат и прочих злоупотреблений.
5. Вносить предложения по результатам проведенных проверок.
6. 

По завершении деятельности комиссия составляет акт ведомственного контроля. Этот документ прилагается к годовому отчету предприятия. Без заключения комиссии общее собрание не вправе утверждать финансовую документацию. В годовом докладе комиссия освещает результаты своей деятельности. В частности, в отчете участники общества информируются о степени выполнения плана по социальному и производственному развитию, финансовом состоянии предприятия, сохранности имущества, соблюдении работниками правил и устава.

Кроме этого, в отдельном разделе приводятся результаты непосредственной работы комиссии. В частности, освещаются вопросы, касающиеся планирования, выполнения ревизий в текущем году, ключевые показатели, меры, принятые администрацией. В заключении приводятся предложения, ориентированные на устранение обнаруженных нарушений и недостатков, повышение эффективности работы предприятия в следующем году.

Как оформить результаты

Порядок проведения проверок различными органами при ведомственном надзоре одинаков, но результат и цели отличаются. При государственном ведомственном контроле цель — разобраться в причинах возникновения нарушений. Результат проверки оформляется в форме акта, который затем вручается под подпись должностному лицу проверяемой организации для подготовки объяснений по выявленным нарушениям. В оформленном акте нужно указать:

• число, время и место составления;
• наименование проводившего проверку органа;
• реквизиты распорядительного документа, на основании которого шла проверка;
• Ф.И.О. и должности аудиторов;
• наименование учреждения, которое было проверено;
• даты и период проведения контрольных процедур;
• информацию по итогам, включая обнаруженные отклонения и лица, их допустившие;
• информацию об ознакомлении или отказе ознакомиться с актом представителей проверенного учреждения;
• подписи аудиторов, которые провели контрольные процедуры.

К акту проверки нужно приложить документы-обоснования по обнаруженным отклонениям (протоколы, объяснения и т. п.).

Документ формируется по окончании мероприятий в 2 экземплярах. Один передается в проверенную организацию под подпись. При отказе поставить подпись нужно составить акт об этом факте. Далее можно направить акт заказным письмом с уведомлением по почте.

Проверенное учреждение может предоставить документ с разногласиями с приложением подтверждающих позицию бумаг. В случае отказа работодателя дать такие пояснения в акте делается соответствующая отметка.

Что делать по результатам

Руководитель проверенного учреждения должен устранить обнаруженные отклонения в те сроки, которые указаны в акте.

Проверенное учреждение должно предоставить вышестоящей организации отчет о мероприятиях, проведенных по итогам процедуры. Сроки устанавливают по результатам проверки. К документу следует приложить бумаги, которые подтвердят, что недостатки устранены.

В случае неустранения отклонений руководителя проверенной организации привлекут к ответственности.

Ведомственный контроль в таможенном деле

Если иное не предполагается действующим федеральным законом, главный уполномоченный таможенный орган или его руководство в процессе осуществления ведомственного контроля обладает правом отмены либо изменения решения нижестоящего субъекта таможенных отношений в том случае, когда таковое решение противоречит правилам Таможенного союза либо законодательству РФ. Также в случае необходимости вышеупомянутый орган власти обязан пресекать неправомерные меры нижестоящих органов или должностных лиц, действие которых пошли вразрез с таможенным законодательством и законодательством РФ.

Внутриведомственный контроль

Он тесно связан с определенными задачами, которые стоят перед каждым органом государственного значения, будь то какое-то ведомство или министерство, а также их составными частями, находящимся в подведомственном подчинении.

С точки зрения содержания ведомственный контроль может быть поделен на:

1. Общий контроль — проверка работы органа или организации полная и комплексная.
2. Специальный — проверка определенной области работы подведомственного органа или организации.

Надведомственный контроль

Институтом государственного значения, осуществляющего полный комплекс контрольно-надзорных процедур, является надведомственный контроль.

Он предполагает такие виды проверки:

• тематические проверки;
• материалы средств массовой информации;
• рейды;
• наблюдение за действиями контролируемого субъекта;
• заслушивание отчетов.

Также весьма полезными могут являться обсуждения, аналитические работы, беседы с работниками, проведение инструктажа и предоставление необходимой помощи. В подавляющем количестве случаев контрольно-проверочное действие происходит в одно время как со стороны одного субъекта проверки, так и со стороны другого.

Главный вид надведомственного контроля – процедура, которую принимаются исполнять специально подготовленные для этого государственные органы. Они, в свою очередь, делятся на две группы:

1. Департаменты социально-культурной и экономической направленности, функционирующие при министерствах в качестве самостоятельных органов.
2. Отдельно созданные ведомственные и министерские подразделения, предназначенные для выполнения функций контроля в отношении неподведомственных организаций (статистический контроль, санитарно-гигиеничный контроль, контроль качества, контроль за соблюдением правил рабочей безопасности, пожарных правил).

Исходя из всего вышесказанного, стоит отметить, что ведомственный контроль — это регулярная и очень необходимая форма государственного контроля за деятельностью подведомственных организаций в РФ.

Ответственность

Нарушение трудового законодательства повлечет за собой меры воздействия по ст. 5.27 КоАП РФ в виде штрафов.

За первое нарушение:

• 1000-5000 рублей — для ИП или должностного лица;
• 30 000-50 000 рублей — для юрлица.

За повторное нарушение:

• 10 000-20 000 рублей — для ИП;
• 10 000-20 000 рублей или дисквалификация от одного до трех лет — для должностного лица;
• 50 000-70 000 рублей — для юрлица.

Внутренний надзор по 44-ФЗ

Механизм проверок по 44-ФЗ направлен на:

• повышение эффективности торговой процедуры;
• уменьшение количества нарушений в области госзаказа.

Предметом этого процесса является как стадия планирования, так и стадия непосредственного осуществления торгов.

Статья 100 закона о контрактной системе разъясняет, кто осуществляет ведомственный контроль 44-ФЗ и проводит мероприятия в отношении подведомственных организаций:

• органы власти;
• госкорпорация «Росатом»;
• госкорпорация «Роскосмос»;
• государственные внебюджетные фонды;
• муниципальные органы.

Ведомства в своей работе руководствуются положениями постановления №89 от 10.02.2014, которое:

• утвердило порядок осуществления ведомственного контроля в сфере закупок по 44-ФЗ и правила реализации мероприятий;
• обязало органы власти, госкорпорации и внебюджетные фонды разработать регламент ревизий.

Проверки закупок для федеральных, региональных муниципальных нужд и потребностей госкорпораций проходят на основании общего порядка проведения с учетом положений разработанных регламентов:

1. О проведении мероприятия направляется уведомление в адрес проверяемого лица. Ведомства указывают срок уведомления субъекта ведомственного контроля в утвержденном регламенте.
2. Срок проведения процедуры составляет не более чем 15 календарных дней (может быть продлен, но не более чем на 15 календарных дней).
3. Результатом проверки является акт, который отражает наличие (отсутствие) нарушений.

В ПП №89 от 10.02.2014 не сказано, обязаны ли публиковать акты проверок по ведомственному контролю соответствующие органы после проведения ревизий. При необходимости эту обязанность указывают в регламентах.

Также постановление разъясняет, может ли ведомственный контроль быть камеральным: да, допустимы две формы проверки — выездная или документарная.

При наличии нарушений орган, проводящий проверку, разрабатывает и утверждает план исправления выявленных нарушений.

Если же проверяемыми лицами выявлены нарушения, которые содержат признаки административного нарушения в соответствии с нормами КоАП РФ, то материалы направляются в орган государственной власти, уполномоченный на возбуждение дела об административном правонарушении в области закупок.

Внутренний надзор по 223-ФЗ

Ведомственный контроль закупок, которые реализуют в рамках 223-ФЗ, проводят органы власти, которые являются учредителями подведомственных учреждений или наделены правом собственности на имущество этих компаний (ст. 6.1 223-ФЗ).

По 223-ФЗ ведомственный контроль осуществляется в отношении организаций, которые являются:

• госучреждениями, в том числе муниципальными;
• унитарными предприятиями.

При ревизиях руководствуются положениями постановления №1335 от 08.11.2018, которое:

• утвердило правила проведения ревизий;
• обязало федеральные органы исполнительной власти до 01.01.2019 разработать регламент проверок.

Проверка закупочной деятельности по 223-ФЗ для федеральных, региональных, муниципальных нужд и потребностей иных учреждений проводится на основании общего порядка проведения с учетом положений разработанных регламентов:

1. В адрес проверяемого лица не менее чем за 10 рабочих дней до начала проверки направляется уведомление о проведении этого мероприятия. Форма — выездная или документарная.
2. Срок и периодичность проведения проверок утверждаются ведомством, которое ответственно за ревизию.
3. Результат работы оформляют в виде акта.

При необходимости ведомство, которое проводило ревизию, разрабатывает план устранения нарушений и (или) сообщает о нарушениях в соответствующие инстанции.